... hubo un salto educativo muy generalizado, incluyendo en Argentina, entre los años 50 y los años 70. Posteriormente, y sin duda alguna, como efecto, en parte de la crisis de la deuda y lo que significó para los sistemas sociales, se siguió avanzando pero a un ritmo mucho más lento, de tal forma que si uno compara la población de 30 a 49 años de edad hoy con la población de 50 años o más, hay un gran salto educativo que en promedio representó unos casi tres años adicionales de educación. Sin embargo, si uno compara la población de 15 a 29 años con la de 30 a 49, la población que fue educada en los años 80 incluso en parte de los 90, el aumento educativo es muy pequeño. En el caso de Argentina de hecho no hay un aumento significativo. Hubo un salto educativo que fue sucedido por un relativo estancamiento.
Esto también es evidente cuando uno compara los niveles de cobertura educativa frente a nuestros competidores, cuando se compara frente a los países asiáticos de rápida industrialización. Cuando se hace una comparación de los últimos quince años se ve que la cobertura educativa en América ha seguido aumentando pero los otros países avanzan a un ritmo muchísimo más rápido. Por lo tanto, este es un tema esencial de la nueva fase. América Latina tiene que proponerse metas educativas mucho más ambiciosas, en este contexto, en cantidad y en calidad, para poder competir en el mundo moderno.

Pero también hay un efecto adicional entre las formas de esos sistemas de transformación productiva que hemos venido experimentando y la dimensión social que se da por la vía del empleo, y esta es una transformación realmente profunda que se ha experimentado en el mundo entero, pero en América Latina con mucha intensidad. En esta materia nosotros hemos venido observando que hay algunos patrones que son relativamente generalizados y otros patrones que obedecen a las formas de especialización que tienen los países. Entre los patrones generalizados que observamos en América Latina ha sido la incapacidad de los sistemas económicos de generar empleo de calidad y cantidades adecuadas, exactamente lo contrario de lo que se decía, la crítica al modelo de desarrollo previo de América Latina. De hecho, en términos de generación de empleo es bastante claro que este modelo ha sido inferior. Eso en parte se debe al lento crecimiento económico que se ha venido observando pero también se debe a otros factores. Por ejemplo, aún en el período de recuperación de crecimiento económico observamos una especie de aumento escalonado del desempleo abierto, como el que se dio en Argentina en los años 90, como el que se dio en Colombia, como el que se está viviendo en toda América del Sur. De hecho también se dio en Europa en los años 80, o sea, no es un fenómeno tampoco exclusivo de la región.

En forma más general, el fenómeno realmente importante en América Latina, incluso más que el desempleo abierto, es el aumento de la informalidad laboral. Siete de cada diez nuevos empleos que se han generado en América Latina en los últimos diez años son de carácter informal, empleos de baja productividad, de baja calidad. Y dependiendo del país, en realidad hay una combinación, ya sea de, aumento del desempleo, de aumento de la informalidad, o de ambos. Depende un poco del país como se da el patrón dominante. Por ejemplo, Argentina y Colombia son dos países en los cuales el ajuste de los mercados se da más por la vía del desempleo abierto. Hay otros países en los cuales se ha dado por la vía de la informalidad laboral, por ejemplo, México o Nicaragua. Hay otros en los cuales ha habido una combinación de ambas, como es el caso de Venezuela y Brasil, que se ha dado en parte a través de la informalidad y en parte a través del desempleo abierto.

Este es un elemento preocupante en la forma de funcionamiento del mercado de trabajo, que es relativamente generalizado. El otro elemento que es relativamente generalizado es la tendencia al aumento de la brecha del diferencial de ingresos por nivel de calificación de la fuerza de trabajo. Este es un fenómeno que se ha dado virtualmente en todos los países latinoamericanos. También se está dando en los países industrializados y se manifiesta en particular en el aumento en la diferencia de ingresos entre la población que tiene educación universitaria y la que no tiene educación universitaria. Es una nueva fuerza hacia la desigualdad que ha tenido una importancia decisiva en muchos países.
A esto también deberíamos agregar un tercer elemento general que es una mayor heterogeneidad de las formas de vinculación laboral. La vinculación laboral de un trabajo asalariado con perspectiva de carrera, es un tipo de vinculación laboral que ha perdido importancia. Actualmente muchas de las vinculaciones laborales tienen la característica de ser mucho más precarias, especialmente en términos de estabilidad.

Al lado de éstas que son relativamente generales hay otras que son más específicas de la forma de especialización de los países. En este documento reciente “Globalización y Desarrollo”, encontramos un resultado que nos parece muy importante resaltar. Encontramos que en América Latina ha habido esencialmente tres patrones de especialización que han tendido a darse en los últimos quince años. Un patrón que es insertarse en los sistemas internacionales de producción integrada, que son básicamente sistemas de producción industrial en los cuales ha habido una descomposición de la cadena de valor. Los países industrializados tienden a especializarse en la parte del comienzo y el final del proceso, o sea, en el diseño de los productos, la tecnología, el diseño de la organización de la producción y en la parte final que es la parte de la comercialización, publicidad, etc. Pero en las tareas intermedias se ha tendido a exportar cada vez más lo que conocemos hoy en día como los “sistemas internacionales de producción integrada”.

Hay países entonces, que se han venido especializando en esas tareas intermedias, muchas de las cuales son tareas de ensamble de partes y piezas. Ese patrón es el patrón de especialización que hoy en día caracteriza a México y a muchos países de Centroamérica.
Hay un segundo patrón de especialización que es esencialmente el que caracteriza a Sudamérica, en el cuál han tendido a predominar los productos primarios y las manufacturas, sobre todo las manufacturas intensivas en recursos naturales, en el procesamiento de productos mineros y del petróleo, y en el procesamiento de productos agrícolas. Ese es el patrón de especialización sudamericano y se combina con un comercio interregional que es mucho más activo de lo que era antes.
Hay un tercer patrón que es de especialización en servicios que tiende a predominar en algunas economías del Caribe, fundamentalmente en la forma de servicios turísticos.
Hay un sector emergente de servicios turísticos de mayor contenido tecnológico, el núcleo más importante en América Latina es el de Brasil.

Entre estos patrones de especialización es muy claro que el segundo es mucho menos generador de empleo que los otros dos. Esto es un poco lo que dice este documento reciente, y tiene en cierto sentido mucha lógica porque todos estos productos, materias primas o manufacturas intensivas en recursos naturales, son productos cuyo mercado mundial no se expande rápidamente y por lo tanto, la penetración de los mercados se da normalmente desplazando competidores. Por ende, tiene que estar asociado a una política muy agresiva de reducción de costos y una de las formas es precisamente la reducción de empleo. Es un patrón de especialización que no ha sido muy importante en términos de generación de empleo. Por eso, los principales problemas de empleo de América Latina y el Caribe se dan en Sudamérica, que es donde predomina este patrón de especialización.
Como quinto elemento en esta enumeración de las vinculaciones entre los patrones de especialización, hay lo que nosotros llamamos en la CEPAL una creciente “heterogeneidad estructural” o, si se quiere, un creciente dualismo en nuestros países.

Los nuevos patrones de desarrollo han sido, sin duda, exitosos en crear empresas modernas capaces de competir internacionalmente, en atraer inversión extranjera. Hay una modernización intensiva que se ha dado en todos los sectores que tienen que ver con el comercio internacional, en los sectores donde hay inversión extranjera. Pero en la medida en que esos sectores no han sido capaces de generar empleo en cantidades importantes, lo que observamos es que hay una creciente proporción de la población que se queda rezagada e insertada en sectores de baja productividad. Ese fenómeno que es casi una característica inherente del subdesarrollo, es un fenómeno que se ha tendido a acentuar en los últimos veinte años en América Latina.

Hoy en día tenemos muchas más empresas de clase mundial capaces de competir en los mercados internacionales, pero al mismo tiempo tenemos una proporción creciente de la fuerza de trabajo no empleada o empleada en actividades de baja productividad. Esto por supuesto, ha generado unas tensiones distributivas adicionales y es adicional a los problemas viejos que tiene América Latina y que tienen que ver con la desigualdad, la distribución de la riqueza, etc., y es lo que explica porqué más de la mitad de los países latinoamericanos tienen un deterioro distributivo en los años noventa adicional al que hubo en la década del ochenta.

Debo decir que, al lado de esto, ha habido además algunas transformaciones importantes en las formas de hacer política social sobre las cuales quiero hablar más adelante. El paradigma nuevo vino con una nueva visión de la política social. Amadeo se refirió en parte a ese tema; la visión de la focalización, la visión de la participación privada, la visión de la descentralización. Esa visión nos aportó elementos, como nos ha aportado elementos la transformación económica y creo que la tarea que tenemos hacia delante es precisamente cómo afrontar estos temas.

En síntesis, sobre esta primera parte de mi exposición, lo que hemos aprendido en esta década, es que la política social no puede reducirse a compensar estas fuerzas económicas. En realidad, es totalmente incapaz de hacerlo. O sea, la visión de que uno podía poner en marcha estas fuerzas económicas y después había una política social, incluso el que se manifestaba en un aumento del gasto público social como el que se dio en América Latina. Eso no funcionó en términos de resultados sociales y los resultados que tenemos especialmente en materia laboral pero también en materia distributiva; el lento ritmo de reducción de la pobreza, la mayor vulnerabilidad social frente a los ciclos económicos, son realidades muy poderosas, muy superiores de hecho, a lo que se puede hacer por la vida de la política social. Por lo tanto, la pregunta importante es cómo repensamos a fondo estas relaciones, cómo ponemos claramente la política social en el centro de atención del conjunto de la política para que pueda responder y pueda generar unos resultados sociales más favorables.

Sobre esto yo quisiera comenzar por la política social, haciendo énfasis en que estos patrones que hemos venido viviendo en los últimos tiempos han hecho evidentes que los rezagos sociales se pueden estar convirtiendo en un gran obstáculo al propio desarrollo económico. Lo veíamos en materia educativa. Si no hay un salto importante adicional en materia educativa en América Latina esto se va a convertir en un obstáculo al crecimiento. Pero también, puede uno decir que la desigualdad y la cohesión social se pueden estar convirtiendo a través de la incapacidad de desarrollar sistemas políticos más estables, en obstáculos al crecimiento económico de América Latina. Esto es una realidad importante que uno lo comienza a ver con mucha fuerza, sobre todo en los últimos años.

Hemos aprendido que la política social tiene que transformarse para ser un reto a las nuevas tensiones sociales que generan los procesos de transformación productiva que estamos viviendo y a las propias vulnerabilidades macroeconómicas. Por lo tanto, esto indica que la política social tiene que dar un verdadero salto para poder responder a los desafíos crecientes que enfrenta y eso implica cuatro palabras claves. Las claves de la política social son garantizar el acceso a recursos a la población, recursos educativos, de créditos y de tierra. En segundo lugar, protección, que se ha vuelta cada vez más importante. Los sistemas económicos que estamos viviendo hoy en día requieren de unas redes de protección mucho más desarrolladas, incluso de las que habíamos visualizado en la etapa anterior, pero al mismo tiempo esas redes de protección se han debilitado. Debe proporcionar capacidades que son políticas a los sectores sociales y participación, porque creo que lo que hemos aprendido y está muy bien captado en este Congreso es que las fuerzas de la comunidad como actor social, son impresionantes. Por lo tanto, no es a través de modelos estatistas sino a través de modelos que combinen Estado con las fuerzas de las comunidades.

Las tres áreas críticas son a nuestro juicio; la educación, el empleo y la protección social. En educación tenemos que hacer un nuevo salto, como lo he venido señalando. En empleo tenemos el inmenso reto de un largo aprendizaje sobre cómo lograr tener sistemas que sean más adaptables. Que le den al trabajador la capacidad de adaptarse al ciclo económico y adaptarse al cambio tecnológico, pero no genere la precarización del empleo que se ha venido operando. Esto genera una gran cantidad de preguntas acerca de la forma de combinar flexibilidad con protección social, lo cual constituye el tema central en materia de empleo.

Yo prefiero el término de adaptabilidad a flexibilidad, porque el concepto de flexibilidad quedó marcado por la flexibilidad en el despido. Hay áreas en las cuales la mayor flexibilidad es absolutamente esencial, es una realidad, y si se trata de impedir igual ocurre. Pero el problema no es como tal la flexibilidad, el problema es ver qué modalidades intermedias se pueden generar para que los trabajadores vayan pasando de un sector a otro, no se pierdan empleos en cantidades tan significativas durante las crisis, o alternativamente se desarrolla un sistema basado en más flexibilidad pero también más protección social, en particular a través de la forma de seguro de desempleo.

Sobre todo, se encuentra subestimado en América Latina el inmenso papel del entrenamiento laboral como una labor mucho más activa del Estado, para precisamente permitir la readaptación constante de la fuerza de trabajo.

En materia de protección social, el inmenso reto que enfrentamos es el reto de hacer viables financieramente nuestros viejos sistemas de protección al mismo tiempo que desarrollamos algunas modalidades de seguro de desempleo o de ingreso mínimo que parecen ser absolutamente esenciales para manejar las vulnerabilidades que tienen los trabajadores hoy en día.

Sobre esto hay muchas preguntas institucionales relevantes. Yo primero quiero ver cuál es la modalidad institucional en el aparato del Estado. Yo creo que lo que hay que tener es un sistema en el cuál lo económico, las autoridades económicas estén firmemente integradas al diseño de la política social, que las metas sociales estén en la política económica misma. Por lo tanto, prefiero una especie de consejo económico y social conjunto más que una separación de las autoridades.

Aquí hay muchas preguntas institucionales; focalización versus universalidad. La focalización fue en cierto sentido una falsa representación de los objetivos de las políticas sociales pero también descubrieron algo que es muy importante y es que los recursos públicos ya le llegaban a los pobres y que eso debe ser medido. Se debe crear un mecanismo que efectivamente mida cuántos recursos le llegan a los pobres. Por lo tanto, más que eliminar el concepto, creo que hay que visualizar la focalización como un instrumento de universalidad.

Como un instrumento para facilitar la universalidad que es la esencia misma de cualquier política social. Yo creo que la focalización es un concepto equivocado, el concepto válido no puede ser otro que la universalidad. Toda política social tiene que tener como objetivo la universalidad. Pero sabemos que en la práctica es muy difícil llevar la universalidad a través de los instrumentos tradicionales y en eso la focalización puede ser un instrumento útil de descubrir cuáles son las formas de llegar a los sistemas más pobres para que puedan efectivamente acceder a sistemas que, en el largo plazo, deben ser de carácter universal.

El segundo es la discusión del principio del beneficio versus la solidaridad. Gran parte de las reformas sociales se hicieron sobre la base de que quien se beneficia paga. Ese es un concepto que llevado a su extremo elimina la solidaridad que es otro de los elementos fundamentales de la política social. Por lo tanto, habrá que buscar cuál es la mezcla del principio del beneficio y la solidaridad que deben incluir las políticas sociales.

Dos elementos más es la combinación pública y privada adecuada. Y más que pública y privada yo diría, sobre todo solidaria, comunitaria. Todas las nuevas formas de las organizaciones sociales, de las organizaciones filantrópicas que son bien utilizadas son unos poderosísimos instrumentos de la política social. Entonces, cómo es la forma en que se organizan los distintos actores, cuál es el rol del Estado en un arreglo heterogéneo en términos de actores y por último el grado de integralidad deseable de la propia política social.

En cualquier caso, lo que hemos aprendido es que la política social tiene unos rendimientos más bajos si no tiene un entorno económico apropiado. Por lo tanto, la pregunta fundamental que nos tenemos que seguir haciendo porque no hay respuestas definitivas, es cómo decidimos sobre el propio desarrollo económico para que obtenga resultados sociales. En esto quiero dejarles algunas ideas que hemos venido trabajando nosotros. La primera es que tenemos que cambiar la manera de visualizar la macroeconomía para incluir claramente la palabra “irreales”, especialmente la estabilidad del crecimiento económico como un objetivo explícito de la política macroeconómica. Esto tiene que ver con lo que hemos aprendido acerca de los efectos sociales de los ciclos económicos.

En la medida en que los ciclos económicos tengan efectos sociales muy acentuados, la forma como se pueda reducir la intensidad del ciclo económico es crítica en términos sociales. Eso pues, es toda una familia de temas, pero la visión de que la estabilidad de precios era el objetivo fundamental de la política macroeconómica es parte de lo que ha fallado. Cómo hacemos arreglos en política económica nacional e internacional para lograr también, sin perder la estabilidad de precios, buscar mayor estabilidad del crecimiento económico, o sea, la reducción de la intensidad del ciclo económico es parte de la solución.

Lo segundo es que la estabilidad macroeconómica aún en el sentido amplio, no es suficiente. Que se requieren estrategias de desarrollo productivo en las cuales se incluya explícitamente el tema de las oportunidades para los sectores más pobres de la población. Esto para nosotros significa que las transformaciones del aparato productivo en general son positivas, pero no son suficientes, no dan crecimiento económico, no dan empleo de calidad. Por lo tanto, la incidencia sobre el aparato productivo para generar estrategias de desarrollo a nivel nacional, a nivel regional, para poder lograr la transformación productiva dinámica es más importante. A nuestro juicio, esa transformación productiva no puede hacerse a costa de la integración a la economía mundial. Tiene que hacerse con integración a la economía mundial y por lo tanto, la tarea fundamental no es volver a formas de proteccionismo sino a cómo se logra un mayor encadenamiento del conjunto de los aparatos productivos nacionales y del conjunto de la población a los sectores exitosos en los mercados internacionales. Por eso decimos las políticas de encadenamiento, o sea, cómo se encadenan los sectores exitosos con el resto de la economía es el problema fundamental. Dentro de ese tema la tarea esencial es cómo se logran integrar el conjunto de empresas pequeñas que participen en redes productivas en las cuales se trata de impulsar más actividad económica a través de los sectores que son exitosos en los mercados internacionales.

El tercer tema, es cómo se hace compatible flexibilidad y equidad. No hay la menor duda de que los sistemas económicos de hoy requieren más flexibilidad o adaptabilidad. Cómo se hace eso y al mismo tiempo equidad es uno de los grandes temas pendientes. Ciertamente, la forma de hacerlo a través de pura flexibilización laboral no ha dado resultados en términos de equidad pero también la forma de proteger a ultranza las viejas relaciones laborales tampoco da resultados positivos en términos de la combinación óptima de flexibilidad y equidad.

Por último, yo he venido utilizando un concepto derivado de la literatura feminista que es el concepto de “visibilidad”. Yo creo que una de las grandes cosas que hay que avanzar para articular lo económico con lo social es darle visibilidad a los efectos sociales de las políticas económicas. Creo que algunas de las cosas que se podrían hacer es, por ejemplo, que los bancos centrales cuando adopten políticas monetarias o políticas cambiarias se vean obligados a anunciar públicamente cuál es el efecto social previsible de lo que se está haciendo. Que los Congresos cuando aprueban reformas tributarias y los gobiernos presentan proyectos de reforma tributaria digan cuál es el efecto distributivo que tiene esa reforma.

Eso debe converger en el largo plazo en incluir metas estrictamente sociales dentro de la propia política macroeconómica. Hay muchos economistas de alta reputación que, por ejemplo, han venido señalando de forma muy enfática que en un plazo prudente tendríamos que tener metas de pobreza, de niveles de pobreza como objetivo de la política económica, no solamente de las políticas sociales. Esos son pasos de visiones de futuro porque en el corto plazo hay que comenzar por que las autoridades económicas sepan cuál es el efecto social de lo que están haciendo. Eso es lo que yo llamo el concepto de “visibilidad”. Ese es el punto de partida de esto.